Es innegable el avance de las políticas privatizadoras del agua en América Latina apoyadas en decisiones del mercado, que excluyen definiciones relativas al bienestar general y al enfoque de derechos humanos.Para los fines del presente documento, nos circunscribiremos a exponer argumentos de cómo hoy el protagonismo del Banco Mundial (BM) orienta el diseño de las políticas nacionales de agua potable y saneamiento básico, propiciando el control corporativo del agua.
Por Yul Francisco Dorado Mazorra
08/04/2010. “Creemos que el abastecimiento del agua limpia y de los servicios de saneamiento es una verdadera oportunidad de negocios”. Lars Thunell CIF / GBM (2) Es innegable el avance de las políticas privatizadoras del agua en América Latina apoyadas en decisiones del mercado, que excluyen cualquier definición relativa al bienestar general y al enfoque de derechos humanos.
En el mercado los grandes actores son las agencias multilaterales y las corporaciones, con la debida y necesaria instrumentalización de los gobiernos nacionales, prestos por lo demás a atender las demandas o exigencias que los primeros les impongan. Todo este entramado provoca cualquier cantidad de preguntas formuladas desde el conocimiento técnico y político, pero más importante aún, desde el sentido común de cualquier ciudadano o usuario (como se denominan para fines del mercado), afectados por la calidad y tarifas del servicio.
Para los fines del presente documento, nos circunscribiremos a exponer argumentos de cómo hoy el protagonismo del Banco Mundial (BM) orienta el diseño de las políticas nacionales de agua potable y saneamiento básico, propiciando el control corporativo del agua. Al final consideraremos alternativas a las asociaciones público-privadas (PPPs), como escenarios posibles de intervención del movimiento social en su propósito de estimular cambios en las políticas globales del BM.
Mercado o sociedad
Cualquiera sea el término, la mayoría de los mensajes públicos institucionales parecen dar a entender que el modelo de desarrollo posible solo tiene cabida si optamos por uno de estos términos, el mercado, que nos presentan como opuesto a la sociedad; o que bien han terminado por promover que el mercado es la exacta equivalente de la democracia.
Pero esta idea que ha surgido principalmente en torno al camino neoliberal termina reduciendo a resultados matemáticos el significado de calidad de vida.
De esta forma se han ido encadenando los discursos políticos alentados por una generación de técnicos, académicos y funcionarios, que han logrado permear el lenguaje callejero. Por eso, hoy se habla del mercado o de ciudadanía corporativa como si se tratase de nuevos paradigmas inevitables, pensamiento propio de todas las ideologías y modelos inspirados e inspiradores de una única verdad revelada. También, el nuevo milenio trae consigo actores y escenarios, conformando nuevas categorías de análisis: Al binomio democracia/ciudadano se le contrapone el de mercado/usuario. El Estado cede su monopolio de lo público al mercado y con ello su obligación de proveer recursos para el bienestar de los pueblos, replanteando el concepto de soberanía popular y privatizando la solidaridad social. La Ciudadanía que tradicionalmente se predica de los individuos, se hace extensiva a las empresas a través de la ciudadanía corporativa. La sociedad civil promotora de los intereses y aspiraciones comunes, restringe su accionar a las relaciones de mercado, donde las personas se organizan de acuerdo a su competitividad y capacidad de acceso a bienes y servicios. El orden jurídico se externaliza por la transnacionalidad de las empresas, las disposiciones contractuales de las Instituciones Financieras Internacionales – IFIs y tratados de libre comercio. La soberanía nacional de los Estados-Nación se estremece ante los mandatos dictatoriales de los organismos multilaterales (3), vigilantes del cumplimiento del Consenso de Washington (hoy en crisis), significando en
la práctica un “estado de excepción global”. Los valores de la equidad, solidaridad y libertad, se contextualizan en la lógica neoliberal de la estabilidad macroeconómica, el crecimiento económico y la eficiencia. Lo global y lo local no obedecen a una “disputa cultural”, sino a su posicionamiento en el mercado. Y así podríamos continuar en este ejercicio de contrastes analíticos, pero más allá de particularidades, el trasfondo es el encuentro y desencuentro con el modelo neoliberal.
Preocupa en los términos expuestos, que el mercado sea el modelo que los gobiernos de América Latina escogieron (o aceptaron) para “atender” sus obligaciones de proveer servicios de agua potable y saneamiento básico a las comunidades, cuando el imperativo de su mandato es y debe ser el bienestar general, la universalización del derecho al agua para alcanzar condiciones de vida digna y desarrollo. ¿Pero cómo seguimos aproximándonos a este modelo de mercantilización del agua? De esto nos ocuparemos a continuación.
El Banco Mundial
Si bien el acento que nos proponemos expresar se localiza en los elementos de política pública que guían las recientes intervenciones del BM, recordemos que el proceso privatizador se inició en los años noventa cuando las reformas estructurales impuestas a los países de América Latina, propiciaron la llegada de operadores internacionales que se hicieron a la propiedad o concesión de los servicios de agua, sobre la base de garantizar eficiencia administrativa y financiera. Los años y las malas experiencias demostraron lo contrario, y ya al inicio de este milenio constatamos la retirada de varias transnacionales que no pudieron superar los conflictos sociales y económicos que originaron sus malas prácticas gerenciales, caracterizadas por altas tarifas, poca cobertura y apropiación de recursos públicos, como es el caso de Cochabamba y la guerra del agua. Además, en algunos países se realizaron cambios en la orientación de la política sectorial y el ejemplo de Uruguay es el más emblemático, al constitucionalizar el dominio público del agua y la prestación directa y exclusiva del servicio de agua potable y saneamiento por personas jurídicas estatales.
Antes de continuar, ¿que es el Grupo Banco Mundial (GMG)? ¿Cómo juega el Banco Mundial dentro del Grupo? Banco Mundial se refiere solamente al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y a la Asociación Internacional de Fomento (AIF).
El ‘Grupo del Banco Mundial’ integra al BIRF, a la AIF y a tres instituciones más: la Corporación Financiera Internacional, el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones y el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (4). Y aquí algo importante que además constituye todo un contrasentido frente a la cruda realidad que recibimos del GBM: su misión es la “reducción de la pobreza”.
Pero las crisis no detienen el modelo neoliberal privatizador, este se reinventa a sí mismo y su mas reciente estrategia para cooptar los gobiernos nacionales son las asociaciones Público-Privadas (PPPs), que comprometen no solamente al GBM sino a todas las IFIs, como el Banco Interamericano de Desarrollo – BID.
El impacto de las asociaciones PPPs de ordinario las verificamos vía la reacción que origina el anuncio o puesta en marcha de las políticas privatizadoras, que es como decir en la práctica, cuando ya se ha puesto en funcionamiento todo un andamiaje institucional para operativizarlas. Es lo que ocurre en Colombia con los Planes Departamentales del Agua (PDA) ya en implementación, pero enredados en sus propias inconsistencias de diseño administrativo y financiero, y por el rechazo de comunidades organizadas locales que denuncian la entrega de sus sistemas de agua y saneamiento a operadores privados y la apropiación de los recursos hídricos. Procesos similares encontramos en México, Perú y otros países de la región.
El BM quien finalmente termina imponiendo a los gobiernos nacionales el diseño de las asociaciones PPPs vía el otorgamiento de créditos, define un modelo que responde a las siguientes características:
1. Políticas Públicas del Agua
En nuestra concepción tradicional del derecho y del contrato social que precede y orienta los Estados-Nación, las políticas públicas responden a decisiones soberanas que se concretan desde un marco constitucional que guía los desarrollos legislativos, en este caso para el sector agua potable y saneamiento. Así ha sido, pero lo que estamos constatando es algo muy diferente. Las políticas del agua se definen desde un marco contractual impuesto desde los documentos estratégicos del BM que dan vida a los acuerdos crediticios y contratos de operación. De ahí en adelante son los países los que deben adecuar sus normativas nacionales, en una especie de pirámide donde la base la constituyen los mandatos del BM y la parte superior la ley, y en el intermedio las normas regulatorias (5).
Para el año 2003, y este es un año que tomamos como referencia para orientar el análisis, era claro para el BM que el sector agua y saneamiento seguía representando una gran oportunidad de negocios a nivel global y comparativamente frente a energía, telefonía y transporte era el que acreditaba menos “inversiones o interés” de los privados (6). Para avanzar se requería modificar la estrategia vigente que colocaba directamente en las grandes transnacionales del agua la propiedad o concesión a largo plazo de los servicios, porque esta estrategia, ya lo vimos, estaba sometida a grandes cuestionamientos y rechazos sociales y políticos. La solución encontrada por el BM, fueron las asociaciones Público-Privadas PPPs y lo que siguió fue la instrumentación del modelo como política de gestión privatizadora, que comenzó a venderse a los gobiernos nacionales ¿Cómo?
Veamos algunos ejemplos:
1.1 Si bien en Colombia las asociaciones PPPs inician su institucionalización en el 2007 cuando la Ley 1151 de 2007 -Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010- acoge los Planes Departamentales del Agua PDA para el manejo empresarial del agua y saneamiento (7), el trabajo fino de preparación lo encontramos desde el 2005 cuando el BM autoriza un préstamo de margen fijo por US$100 millones -reembolsable en 13 años y medio, incluyendo ocho años y medio de gracia- para apoyar el sector del agua y el saneamiento, definiendo los siguientes objetivos: “apoyar inversiones relacionadas con el mejoramiento de los servicios; ampliar la participación del sector privado en las ciudades medianas, a través de la introducción de acuerdos de gestión basados en los resultados con operadores especializados; realizar inversiones adecuadas de abastecimiento de agua y
saneamiento en zonas rurales desfavorecidas de Colombia; y mejorar la viabilidad y responsabilidad financiera de los municipios participantes y al mismo tiempo fortalecer su capacidad de ejecución (8)”. Esta intervención del BM acomoda su legitimidad en el mandato del artículo 365 de la Constitución Política de 1991 que autorizó la prestación de los servicios públicos por parte de los particulares.
Aprobado el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, vienen los desenvolvimientos posteriores del documento COMPES 3463 de 2007 (9), la Ley 1176 de 2007 (10) y el Decreto 3200 de 2008 (11), que generan todo un marco normativo favorable a las asociaciones PPPs. En el camino, por razones políticas y jurídicas, se hundió el proyecto de Ley de Aguas (12). Esta iniciativa chocó con la resistencia del movimiento social por considerarla un instrumento que profundizaba el proceso privatizador de acueductos vía las concesiones, otorgando mayores garantías a los privados, como se lee en la exposición de motivos del proyecto: “…el propósito es dar mayor seguridad jurídica al concesionario permitiendo la recuperación de la inversión”.
Este cuerpo normativo instituyó los presupuestos para los PDA, en su cometido de legitimar la llegada de las políticas y créditos ya negociados con el BM. La exploración de los documentos del BM que establecen la estrategia de las asociaciones PPPs sirven para verificar en los PDA elementos como la figura del operador especializado (“opera con eficiencia y eficacia”), la bolsa financiera para el manejo de recursos, el manejo de subsidios para -supuestamente- aumentar la cobertura, el principio de recuperación de costos a través de tarifas, la pignoración de los recursos del sistema general de participaciones y regalías; medidas en el ámbito del control de las operaciones y hasta mecanismos de participación ciudadana.
1.2 En el Perú se concretan prácticas similares. Precedidos por créditos negociados con el BM que merecieron del jefe de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) comentarios como “nos sentimos sumamente satisfechos con este proyecto ya que contribuirá a modernizar la gestión de nuestros recursos hídricos integrando los sectores públicos, privados y la sociedad civil para lograr sostenibilidad en la disponibilidad del recurso” (13), se expide la ley 29338 de 2009 conocida como Ley de Recursos Hídricos (14) que en su articulo II indica que “la presente Ley tiene por finalidad regular el uso y gestión integrada del agua, la actuación del Estado y los particulares en dicha gestión, así como en los bienes asociados a esta”. O sea, la asociación pública-privada se va imponiendo desde las estrategias crediticias del BM que buscan consolidar un entorno de seguridad jurídica para quienes van a ser los operadores de infraestructura hidráulica15 o para quienes desde el programa Agua Para Todos – PRONASAR ya venían actuando como operadores especializados de servicios en proyectos piloto para pequeña ciudades. Y esta es otra característica impuesta por el BM, al incluir a las pequeñas ciudades como blancos para las privatizaciones cuando antes lo eran las grandes capitales, pero esto lo analizaremos mas adelante. El BID también pone su parte al aprobar préstamos por US$ 10 millones para reforma de la gestión de recursos hídricos (16).
1.3 En México, se anuncia la incorporación de la iniciativa privada al servicio de agua de Ciudad de México y al mismo tiempo conocemos el proyecto de decreto para promulgación de la Ley de Agua Potable y Saneamiento, tropezándonos con el lenguaje privatizador de legislaciones y documentos en proyecto o en implementación en Colombia y Perú, por ejemplo, consagrando políticas públicas nacionales bajo el imperativo de otorgar el derecho para la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento de forma total o parcial a un organismo operador público, privado o mixto. Pero hay mas, el proyecto de decreto incorpora referencias propias de los mandatos del BM como el Sistema Nacional Financiero de Agua Potable y Saneamiento, concesiones, sistema tarifario que deberá reflejar el costo real de los servicios, incluyendo el margen de sostenibilidad del organismo operador. En fin dejamos un país pero en el siguiente encontramos la réplica exacta de las aspiraciones de esta agencia multilateral.
Lo de México no es inspiración desafortunada del actual gobierno. Uno de sus antecedentes lo encontramos en el crédito de agosto 4 de 2005 (17) cuando el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial aprobó un préstamo de US$25 millones para el proyecto de asistencia técnica para la modernización del sector de agua y saneamiento, que propende por desarrollar las herramientas e instrumentos necesarios para estimular a las autoridades locales a mejorar tanto la sostenibilidad financiera del sector de agua y saneamiento, como la eficiencia de sus servicios. Los hechos que hoy conocemos nos indican que el “estímulo” del Banco se concretó en el proyecto de decreto para promulgación de la Ley de Agua Potable y Saneamiento, para hacer efectivos los programas de mejoramiento de la eficiencia de los servicios públicos dándoles niveles razonables de gestión, eficiencia operacional y viabilidad financiera, como lo pregona y exige el crédito citado. Conclusión, los recursos de crédito del BM son como la cuota inicial para movilizar la acción de los gobiernos en la concreción de las asociaciones PPPS y con ello la llegada del operador privado o mixto.
2. Operadores Especializados
En el modelo de gestión de las asociaciones PPPs, los operadores especializados – OE (empresarios privados para fines prácticos), son los receptores o beneficiarios de este nuevo modelo privatizador, por lo que cada una de las medidas incorporadas a la política pública tienen el imperativo de generar condiciones para viabilizarlos en términos operativos y financieros. En ellos se materializa la alianza pública-privada para, según el BM, profesionalizar el servicio y atacar la ineficiencia, contribuir al desarrollo local y apalancar recursos financieros y conocimiento. Ahora, los llamados a cumplir el papel de OE son en un principio las empresas locales que, según Alain Locussol (18), hacen mucho más aceptable la privatización, para luego dar paso a las empresas transnacionales. En esta decisión también podemos interpretar una estrategia nacionalista que facilita la acción del BM y las transnacionales.
El Banco va más allá en la estructuración de este mecanismo de tanta notabilidad e impone un modelo de gestión a los OE: el New Public Management (19), que si bien está diseñado sobre elementos de mayor eficiencia que algunos sistemas de agua y saneamiento requieren incorporar, no dejan de tener una expresión perversa por ser exclusivamente funcionales a las fuerzas del mercado y a la rentabilidad del negocio.
3. Tarifas
Al considerar el agua como un bien económico, el Banco ordena la plena recuperación de los costos con un margen de rentabilidad. Los documentos del BM cuestionan a las empresas prestadoras de servicios del tercer mundo por su incapacidad operativa, expresada en la dificultad para conocer los costos, debilidad de los procesos de regulación, las bajas tarifas y con ello la poca o nula rentabilidad, así como por sus limitaciones en el flujo de caja, lo que según el BM, les impide finalmente abordar las necesidades de inversión que demandan los servicios de agua y saneamiento.
Aquí volvemos a la parte regulatoria, como elemento de capital importancia para el éxito de la asociaciones PPPs. Para el Banco, el contrato PPPs y las regulaciones van de la mano: “Un excelente diseño del contrato de concesión o PPP pero un deficiente desempeño regulatorio creará un deficiente desempeño del sector”. “Un excelente desempeño regulatorio pero un deficiente diseño del contrato de concesión o de PPP creará un deficiente desempeño del sector. La regulación no puede corregir los problemas de un diseño deficiente”. “Lección Clave: Se necesitan ambos, buen diseño del contrato y marco regulatorio y efectividad fiscalizadora, para un buen desempeño del sector y para lograr los beneficios de la participación privada” (20).
En respuesta a este estado de cosas, el Banco propone la regulación de la sostenibilidad financiera del modelo, que implica que las tarifas deben cubrir todos los costos de administración, inversión, operación y mantenimiento, cuidándose de advertir que donde no sea posible un aumento acelerado, porque puede originar protestas y reacciones sociales, son los subsidios los que deben atender el aumento de cobertura. Pero la experiencia también nos dice que a los subsidios debemos agregar los recursos provenientes de los créditos de las IFIs y los rendimientos de la bolsa financiera alimentados con la canalización de todos los recursos que, para el caso de Colombia, serian las transferencias del sistema general de participaciones y regalías mineras (carbón e hidrocarburos). En otras palabras, el modelo se sustenta en la eficiencia económica y la
suficiencia financiera, para lo cual es imperativo tarifar a costo promedio, dejando atrás la tarifa marginal (21), como histórico problema de la microeconomía de la regulación que aleja la posibilidad de movilizar operadores privados, según el BM.
En un escenario de mercado la tarifa ejemplifica su trascendencia como eje jalonador de las asociaciones PPPs, hasta el punto que para el Banco “suelen haber otros objetivos complementarios (además de la tarifa) como incrementar la cobertura, mejorar la calidad del servicio y lograr obligaciones de servicio universal…(22)” ¡En este panorama neoliberal, lo que es verdaderamente importante, el Banco lo ve como “complementario”, con lo cual es explicable y necesario el desencuentro del movimiento social con las posturas del BM!
Concluyamos este acápite conociendo la posición de Aguas de Barcelona al proponer como estrategia para atraer inversiones un “marco regulatorio claro y seguridad jurídica, fiscalización y gestión en distintas manos, y decisión política y alianza público -privada”.
Sobre tarifas plantea “pago de tarifa real y subsidio directo a sectores pobres”, que implica, en su orden, tarifa real que pague costos de inversión, operación y mantenimiento; y subsidio directo del Estado a través de Municipios y que el beneficiario pague cuenta mínima, con pérdida de beneficios si no paga (23). No es de extrañar la coincidencia entre el organismo multilateral y la transnacional, ya que el fin último de las políticas de agua es afianzar el control corporativo del agua. Son posiciones que se retroalimentan.
4. Descentralización y Pequeñas Ciudades
En los años ochenta y noventa encontramos un número importante de Estados de América Latina constitucionalizando e implementando la descentralización territorial, como parte de las reformas estructuralistas influidas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional; al tiempo que se instala el concepto neoliberal de Estado mínimo y con ello la privatización de servicios públicos como educación, salud y de los sistemas de agua y saneamiento.
Para la etapa de las asociaciones PPPs, el elemento descentralización comienza a jugar nuevamente, al configurar una oportunidad para establecer estas asociaciones, en un ejercicio que cruza también las variables de regulación y participación privada. Cuando decimos oportunidad no es por las fortalezas del modelo descentralizador, sino por las inquietudes que en forma de debilidades mapea el BM, al establecer que genera “peligros de atomización, pérdida de economías de escala y viabilidad comercial, transferencia de injerencia política del ámbito nacional al local y dificultad de aplicar regulación centralizada” (24). Por ejemplo, para los primeros años de este milenio a Colombia la ubican como país avanzado en materia de descentralización y regulación, con una participación del sector privado inferior al 25%. México avanzado en materia de descentralización, pero con un nivel medio de regulación y con una participación de menos del 25% del sector privado. Perú, similar a Colombia en descentralización y regulación, pero en materia de participación del sector privado es catalogado como un estado “incipiente”.
Proyectado este ejercicio dentro del contexto de lo que hoy son los PDA para Colombia, podemos localizar elementos estructurantes que están redefiniendo desde el sector agua y saneamiento el modelo descentralizador, al generar e imponer condiciones para la regionalización de los servicios, significando la “suspensión” de competencias a los municipios que ven intervenido el manejo de sus recursos de participación y regalías, cediendo el control de las empresas públicas y con ello la perdida de la automía municipal. Pero esto tiene un transfondo de mayor jerarquía, al posibilitar que la concentración de las empresas públicas de agua y saneamiento en los PDA, concreten ese atractivo que el mercado busca al concentrar capitales, posibilitar economías de escala y estructuras empresariales, por lo que es de esperar que a mediano plazo, tras los inversionistas locales, vengan las transnacionales del agua comprando las participaciones accionarias, para sellar así el gran objetivo de la estrategia privatizadora del BM a favor de las corporaciones.
Pero esta estrategia de revertir el proceso descentralizador tiene su necesario complemento en una variación a la estrategia de privatización que a rajatabla impulsó el Banco en la década de los noventa y es la de establecer como blanco a pequeñas ciudades, cuando antes eran las grandes capitales. Aquí, por supuesto el mercado se amplía en recursos, infraestructura y usuarios, por lo que hoy son todos los servicios de agua los que interesan a los PDA, léase BM.
5. Participación
El BM trata de aprender de sus propios errores y por eso para las asociaciones PPPs impone la participación y el control social como “formato” para legitimar la política pública de los Planes y salirle al paso a posibles actos de corrupción. En otras palabras, poner mayor énfasis en comunicación social y participación ciudadana (Vivian Foster/BM), para lo cual ha cooptado un significativo numero de ONGs de la sociedad civil para el “trabajo comunitario” que, con especial cuidado, se encargan de visibilizar en documentos y medios de comunicación. “Las lecciones aprendidas durante el pasado reciente son extremadamente útiles para facilitar una aplicación exitosa de la nueva política. Tales experiencias han demostrado que las políticas tienden a ser más eficientes cuando el país detenta la autoría de los nuevos programas, cuando las políticas reflejan las prioridades del país y cuando los puntos de vista de los ciudadanos han sido debidamente considerados en el diseño de dichas políticas (…) En el Documento del proyecto, el personal del Banco debe incluir una descripción de los esfuerzos realizados con respecto a la participación y consulta con la sociedad civil, así como los resultados de los procesos participativos con los que se diseñó la estrategia nacional de desarrollo (25)” (26).
La estrategia de participación y control social tiene hoy un gran posicionamiento en las políticas del Banco, sirviendo para legitimar todo tipo de intervenciones crediticias y operativas, que los gobiernos locales extienden vía la realización de diagnósticos, audiencias y publicidad de los actos como mecanismo de transparencia, apoyados en el “intento democratizador” por organizaciones comunitarias y estructuras políticas partidistas.
Alternativas a las asociaciones PPPs
Las políticas impuestas desde el BM deben tener su necesario correlato en propuestas que neutralicen o direccionen prácticas de gestión de los sistemas de agua y saneamiento, acordes con el concepto de lo que debe ser una verdadera política de agua, entendida esta como el ejercicio de lo público para el bienestar general y universalización del derecho fundamental al agua.
Desde el movimiento social se vienen impulsando iniciativas locales y transfronterizas como las alianzas público-público y público-comunitarias, que pasan por fortalecer el modelo de gestión público que todavía pueda caracterizar a algunas empresas de agua, en el entendido que muchas de las que todavía conservan una estructura jurídica de “empresas públicas”, como la de Bogotá y Medellín, en su modelo de gestión siguen los dictámenes del BM, incorporando instrumentos para la recuperación total de los costos vía tarifa, generación de utilidades y cortes del suministro por el no pago, negando así el derecho al agua y al mínimo vital gratuito. Sin entrar en mayores análisis, en este punto podemos concluir que dentro de un modelo de mercado como el que hoy caracteriza al sector agua y saneamiento de la gran mayoría de nuestros países, incluido Colombia desde luego, lo “público” no lo podemos derivar de la estructura jurídica que soporta la creación de la empresa, sino desde los objetivos y modelo empresarial que ejecuta. Si comparte los predicamentos del BM en manejo tarifario y cortes de suministro por no pago, por ejemplo, estamos ante un modelo de eficiencia empresarial neoliberal y no cabe situarla como “pública”.
Dado que el modelo de las asociaciones PPPs hay que atacarlo por la cabeza y esta es indudablemente el Banco Mundial, queremos concluir este documento presentado dos (2) ventanas de oportunidad para la gestión del movimiento social, que proponemos profundizar e instrumentalizar como argumento y estrategia para la acción política.
El primero se relaciona con la conducta asumida por el Banco Mundial a través del BIRF, frente a la realidad política que definió Uruguay en el referendo (2004) que incorpora el dominio público del agua y la prestación directa y exclusiva del servicio de agua potable y saneamiento por personas jurídicas estatales. La respuesta del BM no fue terminar el apoyo crediticio sobre la base, por ejemplo, de no tener alternativa diferente a las asociaciones PPPs. No, la decisión fue ajustar su protocolo de acuerdos a la nueva realidad jurídica del país, reconociendo desde los contenidos de los créditos aprobados que la enmienda constitucional de 2004 prohíbe cualquier forma de prestación de los servicios de agua y saneamiento por privados, sin que ello signifique cambiar los objetivos generales del Programa APL vigente desde el 2002, no obstante que, dice el Banco, la ausencia de participación del sector privado podría aumentar el riesgo de alcanzar algunos de los objetivos, por lo que a fin de mitigar esos riesgos, el proyecto APL-227 específica como objetivo nuevas formas de fomentar la competencia y apoyar la separación de las funciones del sector (28).
Con esto, estamos significando que el BM renunció a cualquier condicionamiento que pudiera vincular operadores privados o estrictas regulaciones para el manejo empresarial financiero o condicionamientos tarifarios para la recuperación de costos, entre otras cosas, aceptando así la decisión soberana de Uruguay, como tendrá que acoger cualquiera otra que proponga un país en ejercicio de su soberanía. ¿Qué nos queda a los otros países de la región como mensaje político del BM? Que al interior de su compleja estructura de intereses, hay cabida para modelos diferentes al de mercantilizar el agua, que posibilitan proteger modelos Públicos como el de Uruguay, respetando el derecho fundamental al agua. ¿Qué necesitamos para avanzar? Por supuesto la voluntad y el compromiso con el Estado Social de Derecho por parte de los gobiernos de turno, que excluya de los acuerdos y créditos condicionamientos empresariales de mercado, y/o sacar adelante propuestas como el referendo del agua en Colombia, como expresión de lo ya conseguido por Ecuador y Uruguay en sus Constituciones Políticas.
Pero al BM hay que confrontarlo en todos los escenarios. En paralelo a las denuncias contra la política de asociaciones PPPs que las organizaciones sociales trabajan en foros, campañas y movilizaciones, debemos adelantar acciones de presión al interior del Banco Mundial. La presión interna no se debe confundir con el “trabajo desde adentro” o promover aproximaciones o diálogos voluntarios. En vez de ello se enfoca en mapear el poder del Banco, identificar a los tomadores de decisiones claves, trasladando nuestros análisis económicos, políticos y sociales, recordando en todas las formas que la misión institucional del BM es la lucha contra la pobreza. Una de las banderas de esta estrategia debería ser exigir al Banco Mundial que adopte una directiva operativa que remueva las condiciones de privatización en sus políticas y proyectos de préstamos, y que apoye los sistemas públicos de agua que sean responsables, eficientes y que operen en el interés público.
A manera de epílogo
Son abundantes los argumentos para constatar que el BM, en representación de intereses corporativos, impone a través de los empréstitos diversas formas de políticas privatizadoras, encubiertas bajo supuestos programas autónomos de los países, para el caso de Colombia, los Planes Departamentales de Agua, movilizando una estrategia que modifica las legislaciones de modo que se ajusten a las exigencias y oportunidades de los operadores privados, independientemente de la modalidad adoptada.
No obstante lo anterior, muchas de las grandes ciudades de los países del G8 (29) con mayor peso dentro del BM, mantienen el control público de sus servicios de agua y saneamiento o han empezado a revertir las privatizaciones (30) (Ej. casos París (31), Grenoble (32) y poblaciones de EE.UU. (33)), aunque no les molesta que se impongan al resto; y de otro lado, países como Uruguay, en defensa de su soberanía, votan por el manejo público del agua, ante lo cual el propio BM debe plegarse, y lo hace.
Lo anterior demuestra para el movimiento social, dos cosas claves: la primera de ella es que el modelo privatizador no es inevitable y mucho menos el único camino posible; en segundo lugar que si los países anteponen la soberanía sobre sus recursos naturales a la cual tiene derecho, los organismos multilaterales se ven no solo obligados a respetarles, sino que adaptan sus políticas a tales demandas. Es decir que un movimiento social fuerte que ponga sus identidades por encima de sus diferencias en materia de defensa del ejercicio de sus derechos, para el caso, al agua, puede demostrar la falibilidad de lo que ha dado en llamarse “el mercado” como si se tratase de un designio divino y no un invento humano, por lo tanto susceptible como lo es de ser manipulado por los grandes intereses económicos y no como debería ser para combatir la pobreza, mandato máximo del BM. www.ecoportal.net
Yul Francisco Dorado Mazorra. Coordinador para América Latina de Corporate Accountability International http://www.stopcorporateabuse.org.
Octubre de 2009 – texto incluido en el Libro Digital 2 Millones de Firmas por el Agua, publicación coordinada por ECOFONDO.
Notas:
(1) Coordinador para América Latina de Corporate Accountability International http://www.stopcorporateabuse.org
e-mail: yuldorado@stopcorporateabuse.org /octubre de 2009
(2) Semana del agua en Estocolmo Agosto 2008
(3) Fondo Monetario Internacional FMI, Grupo Banco Mundial GBM y Organización Mundial del Comercio OMC.
(4) Tomado de http://www.bancomundial.org/ (24-10-09)
(5) Ver: http://bit.ly/rMTf0
(6) Ver: http://bit.ly/3MZgv1
(7) Ley 1151 de 2007, Art.6: Descripción de los principales programas de inversión. “La estrategia en agua potable y saneamiento impulsará el manejo empresarial y los esquemas regionales a través de la implementación de los Planes Departamentales para el manejo empresarial de los servicios, articulando las diferentes fuentes de recursos, con un mejor control sobre la ejecución de los mismos, y sin perjuicio de las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales, como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción. Dentro de este marco, se desarrollarán la gestión y los instrumentos regulatorios y de control necesarios para adelantar procesos de transformación empresarial, con la vinculación de operadores especializados, en lo posible bajo esquemas regionales, o con la conformación de organizaciones eficientes de tipo comunitario autorizadas por la Ley 142 de 1994”.- Ver también Art. 91: Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento. Ver: http://bit.ly/150T2Y
(8) Ver: http://bit.ly/3Hhejz
(9) Ver: http://bit.ly/1exrzW
(10) Ver: http://bit.ly/2Folqe
(11) Ver: http://bit.ly/4mg2OR
(12) Proyecto de Ley N° 365 – CÁMARA de 2005, “por la cual se establecen medidas para orientar la planificación y administración del recurso hídrico en el territorio nacional”
(13) Ver http://bit.ly/3xjbs2
(14) A la fecha, 26/10/09, no ha sido reglamentada.
(15) En el proyecto de reglamento de la Ley 29338 se define a los Operadores de Infraestructura Hidráulica como “las entidades, públicas o privadas, que prestan alguno o todos los servicios públicos siguientes: regulación, derivación o trasvase, conducción, distribución o abastecimiento de agua. Son responsables de la conservación, operación, mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura hidráulica a su cargo, con arreglo al Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica que aprueba la Autoridad Nacional del Agua”.
(16) Ver http://bit.ly/2GLIuS/krBAD6U=
(17) No. de identificación del proyecto: P091695 worldbank
(18) Alain Locussol, especialista principal en abastecimiento de agua y saneamiento en la Oficina Regional de África del Banco Mundial.
(19) Ver: http://www.clad.org.ve/full…
(20) J. LuisGuasch. Consejero Regional Senior en Regulación y Competitividad Departamento de Infraestructura, Finanzas y Sector Privado América Latina y Caribe, Banco Mundial / Temas críticos en la regulación del sector de agua potable y saneamiento: la microeconomía de la regulación
http://bit.ly/hKAUx
(21) J. LuisGuasch / BM http://bit.ly/hKAUx
(22) J. LuisGuasch.
(23) Ver: http://bit.ly/cd33T
(24) Gustavo Saltiel / BM http://bit.ly/2vOpyV
(25) Banco Mundial: http://bit.ly/ZTfS3
(26) “.. organizaciones de la sociedad civil con las cuales el Banco mantiene relaciones permanentes a través de diálogo de políticas, capacitación y/o colaboración operativa”. Ver: http://bit.ly/2L9ho1 (consulta 30-10-09)
(27) OSE Modernization & Systems Rehabilitation Project- APL 2: “48. The 2004 Constitutional mendment. The original APL Program design hoped private concessions would provide incentives to enhance OSE’s competitiveness. Indeed, by 2004, 16 successful concessions or permissions to private operators had been made. However, the 2004 Constitutional amendment now prohibits any form of privately provided services in the water and sanitation sector. Although the Constitutional Amendment does not change the overall objectives of the APL Program as stated above, the absence of private sector participation could potentially increase the risk of achieving some program objectives by: (i) reducing incentives for OSE to become more competitive, and (ii)le ading to political economy unbalances stemming from OSE’s monopolistic sector position. In order to mitigate such risks, the APL-2 project will specifically seek to encourage new means of encouraging competition and support the unbundling of sector functions, as described below”. May 31/2007
(29) Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Reino Unido y Rusia.
(30) Ver: http://www.remunicipalisation.org/
(31) Ver: http://bit.ly/30zD2O
(32) Ver: http://bit.ly/44k7YR
(33) Ver: http://bit.ly/2SgfUG
